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关于阿克苏地区法院多元化纠纷解决机制改革情况的调研报告

  发布时间:2016-12-29 12:08:40


    近年来,阿克苏地区两级法院积极探索多元化纠纷解决机制改革,充分发挥人民法院化解社会矛盾纠纷的主力作用,从创新模式、完善机制、强化队伍、共治共享等方面着手,深入推进诉源治理工作。2016年,阿克苏地区两级法院共调解裁处各类矛盾纠纷四万余件。其中,受理各类民商事案件26889件,审结23973件,调撤结案14838件。受理行政案件173件,审结112件。受理涉民生执行案件12987件,执结10382件,执行兑现金额1.8亿元,有效维护了人民群众的合法利益和阿克苏的社会大局稳定。

    一、多元化纠纷解决机制改革的必要性

    社会矛盾的加剧呼吁多元化纠纷解决机制的建立完善。近年来,伴随着阿克苏地区社会经济快速发展、经济体制变革不断深化、社会利益格局不断调整,社会矛盾纠纷处于高发时期,且呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点。同时,由于纠纷类型及发生原因不同,化解纠纷的方法也有区别。有感情冲突、价值冲突、利益冲突、资源分配冲突。纠纷解决既有正式的法律解决渠道,也需要个性化的“私人定制”的非诉讼纠纷解决方式。即使是因为规则冲突而产生的纠纷,当事人为化解纠纷也有不同的要求。有些人是为了要个“说法”或价值判断,更多的人只是追求化解纠纷的结果。要满足人民群众对纠纷解决方式的多元需求,适应纠纷的多元属性,必须转变纠纷解决理念,打破司法诉讼包打天下的局面,建立和完善多元化矛盾纠纷解决机制,整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源,综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段,形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷有效化解体系,这对及时有效地化解矛盾纠纷,维护社会稳定将会发挥出极其重要的作用。

    1、建立和完善多元化纠纷解决机制是构建和谐社会的需要。构建社会主义和谐社会是我们的一项战略任务,是我们的理想追求,但和谐社会并不是没有矛盾和纠纷的社会,而是社会矛盾和纠纷能够得到科学、合理、及时解决的社会。这些年阿克苏地区的司法事业得到了长足发展,但社会矛盾纠纷大量涌现,有限的司法资源远远不能满足人民群众日益增长的化解矛盾解决纠纷的需求,急需构建一整套完整的、多元化的矛盾纠纷解决机制,以最大限度地化解潜在的各类矛盾,解决发生的多种纠纷,使社会生活能够在正常的轨道上运转,这是构建社会主义和谐社会所必需的。

    2、多元化纠纷解决机制有利于克服诉讼解决纠纷机制弊端。和谐的价值基础是当事人各方对诉讼结果的认同满意。诉讼程与调解仲裁等诉讼外纠纷解决机制相比,诉讼程序更多地依靠法官的权威判断。以裁判的方式解决纠纷,是基于法官对案件事实、证据的判断分析,而且很大程度上取决于法官的自由心证与自由裁量。诉讼程排除了合意的因素的裁判,不可能达到双方当事人合意的理想结果,有些案件即便是胜诉的一方当事人对判决结果亦不满意。当前涉法信访案件的严峻形势,暴露了诉讼解决机制的种种弊端。尽管法院对某些案件审判过程中存在一定的不足之处,但大多数案件使用规则与程序是正确适当的,当事人之所以不服判决结果,是因为纠纷解决方式过于集中,当事人对法院判决期望值过高所导致社会矛盾复杂化。当事人将案件诉诸法院,无疑是希望法院尽可能迅速而又公正的处理这些案件;但法律所规定诉讼必经程序,庭审的复杂性,个案情况各异,以及法官整体素质所限等因素,案件在诉讼过程中很难做到定纷止争,反倒很容易造成诉讼拖沓、经济与精神上的很容易受损。

    3、多元化纠纷解决机制符合中国传统价值观念,有利于从根本上化解纠纷。纠纷是人类社会存续过程中的一种不可避免的现象,解决纠纷后当事人双方仍然要在一起工作、生活。民间有“一场官司十年仇”的说法,有“厌诉”的传统。而多元化纠纷解决方式发扬“和为贵”精神,以调解为方式,以调和为目的,注重自愿原则,促成当事人的妥协与和解达到解决纠纷的目的,比起冰冷的诉讼和法律审判,更富有人情味。多元化纠纷解决方式融法律于情理之中,注重教育意义,以对话和非对抗的斡旋缓和当事人之间的对立,既着眼于解决当事人之间的现实纠纷,又放眼其未来的合作和和睦相处,不留后患,可从根源上解决矛盾。

    4、多元化纠纷解决的互利性有助于社会关系的及时修复。社会调解作为一种社会救济,与公力救济依靠国家强制力来解决纠纷不同,调解结果的可接受性和权威性来自于当事人的合意性。社会调解的结果指向不仅仅是就已经发生的纠纷事实分配权利义务、定纷止争,还要引导当事人面向未来,从整体上考虑双方的关系和长远利益,从而实现双赢。而一旦把将来的关系和长远利益纳入考量范围,不仅为纠纷解决方案的形成提供了更多的选项,增加了调解成功的可能性,而且还有助于社会关系的维护与及时修复,真正做到案结事了、官了民了。

    5、元化纠纷解决有利于从源头进行社会治理。社会调解组织不仅具有化解矛盾纠纷的职能,同时也具有了解社情民意、采集治理信息的职能,通过“群防群治”,有利于纠纷的排查、预防和化解,及时有效地把矛盾化解在基层。同时,发展社会调解有利于提高社会自治能力。社会调解通过充分挖掘民间资源,在法治的框架内强化乡规民约、传统道德、行业规则的约束力,调节利益关系,规范社会行为,促进行业自治和社会自治。因此,就上述意义而言,发展社会调解还是改进基层社会治理方式的有效途径。

    6、多元化纠纷解决机制顺应当前的司法体制改革大环境。在立案登记制实施的同时,为当事人解决纠纷提供了可供选择的、更为经济便捷的路径,同时也为人民法院解决案多人少、案件分流引导提供了依据。

    二、阿克苏法院推进多元化纠纷解决机制改革的主要做法

    (一)拓展解纷渠道,创新解纷模式

    1、着力构建“筛网式”立体调解模式

    两级法院工作中贯彻落实“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”的方针,实行两级法院各有侧重的立体调解模式:县市法院注重对案情简单、争议不大、标的额较小的一审民商事案件组织开展调解,中级法院则注重对一审具有一定调解基础但争议较大而上诉至二审的案件和标的额较大、案件有争议但案情明确的案件进行调解。这种基层法院“筛小留大”处理大多数简单案件、中级法院重点调解二审案件的方式,促成了两级法院分工负责、各有侧重调解模式的形成,使大多数案件在一审法官的努力下就达成了调解,达到决大多数矛盾纠纷化解在基层、化解在一线的效果,形成筛网式的案件调解分类模式。一年来,县市法院共以调撤方式审结民商事案件14946件,中院以调撤方式审结一、二审民商事案件409件,形成上下两层次的立体式调解格局。

    2、积极探索“线上”矛盾纠纷化解渠道

    依托信息化建设成果,助推“线上”解纷模式创新。在全疆率先开通“司法公开信息服务网”,融合审判流程、执行信息、裁判文书、开庭公告、网上立案、法规查询、失信被执行人名单、诉讼指南等多功能于一体,为群众提供方便、快捷、经济的纠纷解决渠道。开通12368诉讼服务热线,为社会公众和当事人提供诉讼咨询、联系法官、查询案件、举报投诉、意见建议等便捷、高效的一线通诉讼服务。司法公开网和12368诉讼服务平台运行以来,已开展网上咨询辅导171人次,受理网上调解申请132件,双方当事人同意调解79件,调解成功68件,成功率为86.1%。地区10个法院首批在全疆开通全国网络执行查控系统,在办公室轻点鼠标,即可查询被执行人在全国20多家银行的存款信息,今年以来,通过全国网络执行查控系统共查询未结执行案件323件,实际冻结金额4500余万元,划扣到位2000余万元,极大的提高了办案效率,保障了申请人的利益。

    3、着力拓展“线下”一站式诉讼服务范围

    完善立案登记制改革配套措施,初步建成集纠纷预防、诉讼服务、立案登记、诉调对接、信访接待等多项功能为一体的“线下”诉讼服务中心。配置案件查询机,引进案件查询系统,当事人身份证轻轻一刷,即可方便快速查询涉案信息。专设“导诉服务台”,安排专人用维、汉双语为各族群众提供咨询服务。立案大厅电子显示屏滚动播放案件开庭信息,方便群众旁听了解。推行立案“绿色通道”,对无法到法院立案的当事人上门立案,并积极探索网上立案、电子立案等立案方式。完善送达机制,专人送达,打破8小时限制,充分利用休息时间进行送达,避免久拖不送,并积极探索利用微信、QQ、电子邮箱等新型送达方式。在立案庭成立诉调中心,积极引入人民陪审员、律师参与调解和信访接待工作,为当事人提供多元化的矛盾纠纷咨询化解途径,分层化解矛盾纠纷。

    (二)健全解纷机制,完善解纷程序

    1、强化内外联动,形成解纷合力

    内强管理,外借他力,着力提升解纷能力。科学调配审判资源,充实一线办案力量,院庭长带头承办疑难复杂案件。实行月最低结案指标量化工作机制,坚持月例会评议制度,一月一调度、一月一盘点、一月一通报。严控审限,紧盯长期未结案件不放松,建立“内定审限”管理机制,对预警重点案件进行催办督办。建立审判绩效奖惩机制,持续开展执法办案“攻坚”和执行“大会战”活动,鼓励干警加班加点,多办案、快办案,办好案。加强与公安、检察机关合作,建立重大疑难复杂刑事案件联席会对接工作机制,邀请基层组织、特邀调解员,以及当事人亲友、同事等参与民事调解,与行政机关搭建协调(调解)平台,支持和推动行政机关提供事实调查结果、专业鉴定或者法律意见,促使当事人协商和解,配合行政机关依法裁决同行政管理活动密切相关的民事纠纷。

    2、突出过程分流,完善调解程序

    利用7天立案审查期对案件的难易程度及调解可能性进行初步甄别,对于简单的民商事案件,征求当事人意见后暂缓立案,移交调解中心由专职调解员引导开展诉前疏导析理工作,力争诉前化解。案件立案后,对于有调解可能的案件,如离婚、买卖、居间、民间借贷案件,由立案人员直接开展电话调解或在送达时即开展调解。对当事人争议较大、案情较为复杂或当事人申请法院调解的案件,由审判人员主持召开庭前会议,明确双方争议焦点、质证固定证据、开展调解工作,形成庭前调解、速裁审理和普通审理“三向分流”。截至11月,诉前委派调解案件1704件,调解成功844件;诉中委托调解案件1224件,调解成功869件。

    3、注重巡回审判,方便群众诉讼

    发扬人民法院的优良传统和优良作风,春耕、秋收农忙季节,深入农村,深入基层,定期巡回办案,进行法制宣传,把司法便民活动的触角延伸到田间地头、边远山区,让法官多跑腿,让群众少跑路,尽所有可能方便群众立案诉讼,减轻当事人诉累。今年以来,地区两级组织开展巡回开庭478件,其中民事255件,刑事123件,案件类型涉及23种。巡回审判覆盖乡镇占地区的79.48%。巡回开庭案件占全年公开开庭审理案件的23%,相较上年的巡回审判案件增加23.7%,极大地方便了群众诉讼,强化了以案施教、法制宣传的社会功能。

    4、深化繁简分流,提升审判质效

    制定下发推进案件繁简分流实施方案,在民事、刑事、行政三大诉讼领域全面建立科学有效的案件繁简分流机制。对不适宜调解的民事案件,通过小额诉讼程序、简易程序快速化解。统筹推进轻刑快处、量刑规范化、认罪认罚案件从快从宽、审级职能优化等工作,构建普通程序、简易程序、速裁程序相结合的多层次刑事诉讼制度体系。拓宽行政诉讼简易程序适用的案件范围和类型,推行不同裁判文书制作和说理的繁简分流,实现“简案快审、难案精审”大格局。一年来,小额速裁一审终审2635件,适用简易程序审理民事案件19230件、刑事案件1314件,行政案件5件。

    (三)充实解纷队伍,促进共治共享

    1、充实调解员队伍。不断加强与综治组织、行政机关、第三方调解组织、仲裁机构、公证机构、共青团、妇联等社会力量的对接,充分吸纳人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、公证员、退休法律工作者等具备条件的个人担任特邀调解员。组建法院专职调解员队伍,积极推动在地区法院诉讼服务中心配备专职调解员,专门从事调解指导和立案后的委托调解工作。2016年1-11月,两级法院诉前由法官主持调解各类民事案件273件,指导诉前调解委员会调解案件45件,确认人民调解协议11件。

    2、加强司法建议和类案指导。向党政机关提出政务信息公开、规范行政处罚程序、规范机动车交通事故责任保险等相关司法建议,发布劳动争议、家事审判、知识产权审判等纠纷多发领域典型案例,发布失信被执行人名单,促进社会前端治理,预防和减少纠纷发生。

    3、深化法治宣传。持续开展“法治六进”“巡回审判”“去极端化宣讲”等活动,加强对社会生活困难群体、青少年群体、刑满释放人员等重点人群,城乡结合部、留守人员聚集区、安置小区等重点区域,交通运输、劳动用工、速递物流、政府信息公开等纠纷多发的重点领域的法治宣传,有针对性提升重点人群、重点区域、重点领域的纠纷预防意识和能力。

    三、推进多元化纠纷解决机制改革中存在的主要问题

    地区法院在推动多元化纠纷解决机制建设中虽然取得了一定的成绩,但由于种种主客观原因,仍然存在一些问题。

    一是工作合力没有得到充分发挥。多元化纠纷解决机制的外部环境仍有待改善,有的地方认为多元化纠纷解决机制改革是人民法院的工作,支持力度不够。有的地方行政机关、司法机关、行业性调解组织等单打独斗,各管一块,相互沟通衔接不够,没有充分发挥化解矛盾的整体合力。

    二是少数法院、少数法官认识不到位。有的法院对多元化纠纷解决机制改革重要性认识不够,没有积极主动向当地党委、政府争取工作支持,一味地“等靠要”,导致改革工作推进缓慢。有的法官奉行“诉讼全能主义”,片面地认为应当以诉讼方式化解纠纷,将审案断案作为法院的唯一职责,对非诉讼纠纷的处理不屑参与。

    三是工作发展不平衡。近几年阿克苏“三调联动”工作取得了一定成效,但诉讼与仲裁机构、行业性专业性调解组织等单位的矛盾化解对接工作还比较滞后。各县市多元化纠纷解决机制改革工作也存在发展不平衡的问题,有的地方工作开展得有声有色,也有的地方工作还相对滞后,诉调对接平台、对接机制建设进展缓慢。

    四是制度设计有待进一步完善。如民事诉讼法没有对诉讼案件进行分类,没有将任何一类纠纷规定法定前置调解,只要当事人拒绝调解,就无法启动调解工作。如审判实践中,对交通、医疗、保险等纠纷进行前置调解,实际效果较直接审理要好。

    四、下一步工作打算

    下一步,阿克苏地区法院将认真贯彻最高人们法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》、《关于人民法院特邀调解的规定》要求,扎实推进多元化纠纷解决机制建设。

    一是坚持党委领导、政府主导。积极争取党委、政府将矛盾纠纷多元化纠纷解决机制建设纳入社会治理创新总体规划,列入重要议事日程,纳入工作督查范围,加强组织领导,定期研究部署;加强基层法院、法庭与县、乡(镇)、村三级人民调解组织的对接,确保人民调解的权威性和公信力;积极争取各级党委政法委支持建立涉法涉法信访终结移交机制,确保涉法涉诉信访案件进得来,出得去。

    二是积极争取加强经费保障。通过设立纠纷化解专项资金、政府购买、单独列入财政预算等方式,逐步建立以财政支持为主、社会投入为辅的经费保障机制。争取各级政府探索推行职业调解服务的市场化运营方式,鼓励商事调解组织提供有偿服务,建立适应不同解纷组织、不同解纷方式特点的多层次、多样化的经费保障体系。

    三是继续拓展多元化解平台。加强与行政机关、仲裁机构、人民调解组织、商事调解组织、行政调解组织的对接,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议与诉讼的有机衔接,建立健全法院进驻各单位的调解工作室。积极探索先行调解案件类型,建立调解前置程序,推动有条件的基层法院开展家事纠纷、相邻关系纠纷、小额债务纠纷等案件调解。规范法院委托调解制度,对有可能调解解决的民商事纠纷,引导当事人自愿选择调解。

    四是继续加大培训力度。通过专题业务培训、联席会议、专业问题沟通、案例宣传等形式,提高调解员素质,提升专业服务能力,力促多元化解。

    五是加强宣传推广工作。加大与行政机关、基层社会组织的联系沟通,在全社会倡导协商性纠纷解决文化,鼓励引导当事人通过非诉讼程序解决纠纷,提高非诉解纷的社会认同感和公信力。

    今后工作中,阿克苏地区两级法院将继续抓好各类矛盾纠纷的化解工作。同时紧紧围绕新疆工作总目标,充分发挥审判职能作用,主动适应稳定、发展的新常态,精益求精做强优势,殚精竭虑补齐短板,力争法院各项工作不断取得新成效,为维护地区社会稳定、长治久安总目标提供更加有力的司法保障!

责任编辑:于园园    

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